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Karlsruhe Kostenexplosion bei städtischen Baustellen: Warum Großprojekte oft teurer werden als geplant

1,3 Milliarden statt 500 Millionen Euro für die Kombilösung, 78 statt 58 Millionen für die Sanierung der Stadthalle - zwei Großprojekte, die erheblich teurer wurden als geplant. Dabei explodieren die Kosten nicht, weil die Stadt verpflichtet ist den günstigen Anbieter zu nehmen, sondern oftmals aus anderen Gründen.

Der Bauplan steht, das Budget ist festgelegt - und dann folgt das böse Erwachen: Die Kosten steigen! Was nach Stammtisch klingt, ist gerade bei städtischen Projekten gefühlt oft der Fall. Auch die Fächerstadt hat das ein oder andere Großprojekt, bei den es zu teilweise eklatanten Preissteigerungen gekommen ist.

Aktuelle Beispiele: Stadthalle und Kombilösung

Das aktuellste Beispiel ist die Sanierung und Modernisierung der Stadthalle: Angesetzt war sie mit 58 Millionen Euro und zwei Jahren Bauzeit, im April 2019 folgte die erste Anpassung: 78 Millionen Euro und weitere zwei Jahre Bauzeit. Am Dienstag räumten die Bauherren ein: Auch diesen Plan wird man nicht halten können. Der neue Kosten- und Zeitrahmen ist noch nicht bekannt - günstiger dürfte es aber wohl kaum werden...

(Archivbild)
(Archivbild) | Bild: Peter Eich

Weiteres Beispiel: Die Karlsruher Kombilösung. 2016 sollte eigentlich alles fertig sein - für ursprünglich 500 Millionen Euro. Jetzt  kosten Straßenbahn- und Autotunnel über 1,3 Milliarden Euro  - und sind 2021 fertig. Wenn nicht nochmal etwas dazwischenkommt... 

Fahrstuhlschächte links und rechts sind eingebaut.
Südabzweig des Straßenbahntunnels im Juni 2019. | Bild: Carmele/TMC-Fotografie

Wer sich unter Bürgern umhört, was die Ursache diese Preissteigerungen sein könnte, der hört nur allzu oft, dass die Stadt eben "mal wieder den günstigsten Anbieter" genommen hat. Der mitschwingende Unterton: Das Angebot wurde extra günstig gerechnet, um den Zuschlag zu erhalten - die Kostensteigerungen seien damit absehbar und wären in der Größenordnung vermeidbar, hätte man den teureren, aber vermeintlich qualitativ besseren Anbieter gewählt. 

Urbaner Mythos: Stadt muss nicht günstigstes Angebot nehmen

Dabei handelt es sich um einen urbanen Mythos: Die Stadt ist nicht verpflichtet, den günstigsten Anbieter auszuwählen, sondern den wirtschaftlichsten. Daher kann die Stadtverwaltung, neben dem Preis, auch andere Kriterien in die Ausschreibung nehmen, etwa umweltbezogene, soziale oder qualitative Aspekte.

"Die Wirtschaftlichkeit kann also mit dem Minimalprinzip - Entscheidung der Vergabe nach Preis oder Kosten - oder dem Maximalprinzip folgen - also die Entscheidung nach Preis oder Kosten und leistungsbezogene Zuschlagskriterien - erfolgen", sagt Helga Riedel vom Presseamt der Stadt gegenüber ka-news.de. 

Auswahl muss wirtschaftlich sein

Das bestätigt auch der Sprecher einer Institution, die sich in ihrer Haupttätigkeit mit dem Prüfen der Wirtschaftlichkeit von Bauprojekten beschäftigt: der Rechnungshof (RH) Baden-Württemberg mit Sitz in Karlsruhe. Sein Pendant auf Bundesebene mahnte 2016 den geplanten Autotunnel in Karlsruhe an - denn hier werden immer 60 Prozent der Kosten vom Bund und 20 Prozent vom Land getragen, angesichts der damaligen Kostensteigerung (auf 225 Millionen Euro) unterzog man den zweiten Teil des Karlsruher Großprojekts einer genauen Prüfung.

Akten zu einem Bericht eines Rechnungshofes liegen während einer Pressekonferenz aus.
Akten zu einem Bericht eines Rechnungshofes liegen während einer Pressekonferenz aus. | Bild: Axel Heimken/Archivbild

Der Rechnungshof (RH) überprüft zwar nicht die Wirtschaftlichkeit von Kommunen - das Kontrollorgan für die Budgetplanung auf kommunaler Ebene ist der Gemeinderat - kann aber dennoch Auskunft zur allgemeinen Planung von Großprojekten geben. Er bestätigt die Aussage der Stadt: "Es ist das wirtschaftlichste Angebot zu wählen, also das, mit dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis", erklärt Ronny Eschler, Pressesprecher des RH mit Sitz in Karlsruhe.

Auch wenn ein Projekt, dass beispielsweise mit 100 Millionen Euro veranschlagt war, noch 30 Millionen obendrauf kommen, kann das am Ende wirtschaftlich sein, so der Sprecher des RH. "Die Wirtschaftlichkeit beschreibt das Verhältnis des Aufwands zum Nutzen", so Eschler gegenüber ka-news.de weiter. Soll auch heißen: Ein Großprojekt mit Mehrkosten zu Ende zu bringen, kann günstiger sein, als Abbruch, Regresszahlungen und Neuausschreibung.

Beispiel Marktplatz: Günstigster Anbieter baut - derzeit noch im Kostenrahmen

Gleichzeitig bedeutet das nicht, dass das günstigste Angebot auch teure Kosten nach sich zieht. Ein Beispiel: Im Fall der im Februar vergebenen Arbeiten am Marktplatz erhielt die Karlsruher Firma Schempp den Zuschlag.

Bild: Thomas Riedel

Ihr Angebot, der "guten Stube der Stadt" wieder ein neues Aussehen zu verpassen, lag bei 4,3 Millionen Euro und somit 700.000 Euro unter dem nächstgünstigen Mitbewerber, beziehungsweise 1,6 Millionen Euro unter dem teuersten Angebot.   Aktuell sei man im hier im Zeitplan, heißt es von der Stadt, die Fertigstellung ist für Herbst 2020  angesetzt. Bei diesem Projekt wird der Zeit- und Kostenrahmen bislang eingehalten. 

Was sorgt für Kostensteigerungen?

Es ist also nicht das "günstigste Angebot", das im Nachhinein mit teuren Überraschungen aufwartet - woran liegt es dann? "Das sind im Wesentlichen programmatische Änderungen, etwa die Erweiterung des Bauprogramms", so Stadtsprecherin Helga Riedel zu möglichen Ursachen der Kostensteigerungen bei Bauprojekten, "aber auch zusätzliche Anforderungen nach Planung und Festlegung des Budgets, beispielsweise die Ausführung eines Kreisels in Betons statt Asphalt."

Unterschätzungen des Baugrunds

"Auch die Unterschätzung des Bestands oder des Baufelds, etwa keine Schadstoffgutachten im Vorfeld oder keine Bodengutachten können zu Preissteigerungen führen", so die Auskunft der Stadt gegenüber ka-news.de weiter. "Bauen im Bestand birgt immer das Risiko erst während des Bauens auf unliebsame Überraschungen zu stoßen!"

So wurde die Europahalle beispielsweise im Vorfeld bereits auf Schadstoffe untersucht, trotzdem könne nicht ausgeschlossen werden, dass noch zusätzliche Dinge entdeckt werden, denn es können nicht alle Bauteile vorher geöffnet werden. Der Baubeginn für die Europahalle ist 2021. 30 Millionen Euro werden dafür freigemacht - was es am Ende kosten wird? Ungewiss. 

(Symbolbild)
(Symbolbild) | Bild: Peter Eich

So verhält es sich auch beim Straßenbau: Trotz Bohrkern kann es sein, dass nicht alle Belastungen im Erdreich erfasst werden können und Mehrkosten auf den Bauträger zukommen.  

Bild: Ingo Rothermund

Und dann wäre da noch der Klassiker: der anhaltende Bauboom. "Private und öffentliche Bauherren haben mit der konjunkturell starken Auslastung der Firmen zu kämpfen. Das führt häufig dazu, dass bei Ausschreibungen keine, wenige oder überteuerte Angebote abgegeben werden!" 

Risiko ist eingeplant - aber unkalkulierbar

Um dem Fall vorzubeugen, plant die Stadt bei ihren Bauvorhaben immer einen Puffer ein. "Der wird grundsätzlich eingeplant", so Riedel gegenüber ka-news.de, "die Höhe variiert je nach Bauaufgabe und der zu erwartenden Risiken." Im Falle der Karlsruher Stadthalle lag der zu Beginn der Arbeiten der bei etwa 4,7 Millionen Euro - das sei mehr, als bei anderen Maßnahmen üblich. 

(Symbolbild)
(Symbolbild) | Bild: Julia Wessinger

Sollten die Mehrkosten auf Versäumnisse im Angebot zurückzuführen sein, ist man bestrebt, die Kosten entsprechend an die ausführende Baufirma weiterzugeben."Nachträge werden natürlich fachlich eingeschätzt und gegebenenfalls über den Rechtsweg geklärt", sagt die Stadtsprecherin.

Gute Quote für städtische Projekte

Laut eigener Aussage ist die Quote, im Preisrahmen zu bleiben, bei der Stadt Karlsruhe recht hoch: "Eine Auswertung der größeren Bauprojekte der letzten vier Jahre hat gezeigt, dass rund 90 Prozent der Projekte im Termin- und auch im Kostenrahmen abgewickelt wurden!" Als Beispiele führt das Presseamt der Stadt etwa die Sanierung und Erweiterung der Heinrich-Hertz-Schule an oder den Neubau der Integrierten Leitstelle (ILS) und der neuen Feuerwache an. 

Wenn städtische Bauprojekte dann doch teurer werden, ist das nicht jedem Karlsruher schonend beizubringen, dennoch versucht die Stadt nach eigener Aussage immer frühestmöglich über Änderungen und Gründe möglicher Preissteigerungen zu informieren. "Nicht nur den Gemeinderat, sondern auch die Öffentlichkeit", so Riedel.

Vorbildliche Kommunikation gegenüber den Bürgern? Der Landesrechnungshof sieht das ein wenig anders und stimmt dem städtischen Vorgehen nur teilweise zu: "Haushaltsrelevante Zahlen sollten erst dann genannt werden, wenn verlässliche Kostenrechnungen vorliegen", so Ronny Eschler, Sprecher des RH, im Gespräch mit ka-news.de und bezieht sich dabei jedoch auf Baumaßnahmen, welche im Haushalt bereits eingestellt, aber nicht begonnen wurden. "Die erwartete Entwicklung des Baupreisindex sollte berücksichtigt werden und im Einzelfall gegebenenfalls Risikovorsorgen im Haushalt veranschlagen. Das Land macht das schon seit Jahren so."

Stadt kommuniziert Kostensteigerung frühzeitig - an alle

Frühzeitig kommuniziert hat die Stadt beispielsweise bei der Stuttgarter Straße: Hier hat man im November 2018 auf die Kampfmittel und Schadstoffe im Erdreich hingewiesen - und zeitgleich auf die Kostensteigerung von 42 auf 89 Millionen Euro. Ein aktuelles Beispiel ist wiederum die Stadthalle - am Dienstag hat die Stadtverwaltung mitgeteilt, dass es Preissteigerungen und Zeitverzögerungen bei der Fertigstellung geben wird. Auch wenn sie zu diesem Zeitpunkt noch keine konkreten Zahlen vorlegen konnte. 

Bild: ka-news.de

"Das wäre unverantwortlich, jetzt eine Zahl in den Raum zu stellen", so Luczak-Schwarz. Erst wenn alle Planungen abgeschlossen sind, könne ein neuer Kostenrahmen prognostiziert werden. Und was es dann kosten wird, wer weiß ? Abgerechnet wird bekanntlich immer erst zum Schluss... 

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